הפוסט הזה בעצם מספר את מה שטוען המאמר הזה, אבל זה היה נראה לי מעניין מספיק כדי להקדיש לו פוסט ולא רק לינק.
כמו רוב הפרלמנטים בעולם, בסנט האמריקאי יש משמעות גדולה ביותר לפרוצדורות. רבים מההישגים והכשלונות החקיקתיים נובעים לאו דווקא מיחסי הכוחות האמיתיים אלא משליטה בפרוצדורה. בפרט בסנט, שיש לו תפיסה עצמית שוויונית למדי, שנותנת כוח רב לכל סנטור וסנטור. התפיסה הזו הביאה בתורה לסדרה של נוהלים שעשו צרות רבות לדמוקראטים בשנתיים האחרונות:
הראשון והידוע מכולם הוא הפיליבסטר. באופן עקרוני לכל סנטור יש את הזכות להמשיך ולנאום עד מתי שיחפוץ, ואסור להוריד אותו מהדוכן, ולכן באופן תיאורטי ניתן להמשיך דיון בחקיקה לנצח. הדרך היחידה להפיק את הדיון היא בהצבעה לסיום כפוי של הדיון (מה שקרוי cloture) שכדי לאשרה צריך רוב של 60 סנטורים. בעבר נדרש הסנטור באמת לעמוד ולנאום כדי להמשיך את הדיון ולממש את הפיליבסטר, אבל כיום כבר לא - די בכך שסנטור יאיים בפיליבסטר והדבר נחשב לכך שפיליבסטר מתקיים. בנוסף, בעבר כאשר התקיים פיליבטר לא התקיימה שום חקיקה שוטפת במקביל, והיום כבר לא. כך שכיום ניתן לבצע פיליבסטר - למעשה, לגרום לחיוב אפקטיבי של רוב של 60 מ100 כדי להעביר חוק - לכל חוק, ללא כל תמריץ נגדי. זאת ועוד, הצבעות cloture גורמות לבזבוז זמן רב של הסנט - תהליך חקיקתו של חוק עלול לדרוש חמש הצבעות נפרדות כאלו, וכל הצבעה כזו לא גומרת את הדיון מיד אלא רק לאחר יומיים, ונמצא שהסנט מתעכב למדי.
בנוסף, חלקים גדולים מהחקיקה השוטפת של הסנט מתבצעים בהסכמה פה אחד, וניתן למנוע אותם ואפילו באופן אנונימי. ומכאן, שבאופו תיאורטי סנטור נחוש יכול לתקוע את כל העבודה השוטפת של הסנט.
לא ממש באופו תיאורטי אלא מעשי למדי:הקיטוב הפוליטי ההולך ומעמיק גם בשנט הביא לשימוש הולך וגובר בכלים הללו. אתם לא צריכים להאמין לי, פשוט תסכלו על הגרף הבא:
הבעיה הגיעה לשיא בשנתיים האחרונות, שבהן האסטרטגיה של המיעוט הרפובליקאי בסנט היתה מתנגדת במכוון: נסיון להכשיל את מדיניותו של אובמה בכל מחיר ובכל אמצעי אפשרי: החל בדיון הידוע על תוכנית הבריאות - שבאופן אירוני דומה מאוד לתוכנית הבריאות במסצ'טסטס אותה קידם ועליה חתם המושל הרפובליקאי דאז (ואחד המועמדים בפריימיריז הרפובליקאים לנשיאות ב2008) מיט רומני, עבור בתקיעה יומיומית של מקלות בגלגלים של ההליך החקיקתי בסנט, וכך למשל למעלה מ200 מינוים בממשל של אובמה, הזקוקים לאישור הסנט (ביניהם למשל ג'ק ליו, ראש הOMB, מה שמקביל לראש אגף התקציבים באוצר אצלנו), תקועים בשל פיליבסטר או מכיוון שחלק מתהליך האישור דורש אישור פה אחד וסנטור אנונימי מתנגד, או חוקים שלא באמת שנויים במחלוקת - כמו מימון של ביטוח בריאות לכבאים שנפגעו ב11/9 - לא עוברים, וכלה באיום לאחרונה של הסנטור ג'ים דה-מינט מדרום קרולינה לתקוע כל חקיקה שדורשת אישור פה אחד, עד לאחר הבחירות, אלא אם המשרד שלו אישר אותה ספציפית.
כמובן, זה לא תמיד היה כך. הדמוקראטיה האמריקאית אוהבת איזונים ובלמים ולכן הופכת את התהליך של חקיקת חוק לקשה ומסורבל אבל לא עד כדי כך. גם העובדות מדברות בעד עצמן: ראו הגראף לעיל, או העובדה שכל תוכניות ה"חברה הגדולה" של ג'ונסון, שיישמו חקיקה ליברלית נועזת הרבה יותר מאובמה, כולל medicare וmedicaid שהן ביטוח בריאות ממלכתי לזקנים ועניים (דבר שהיום הרפובליקאים היו שורפים באש כדבר כפירה סוציאליסטי) - עברו ללא פיליבסטר וללא הצבעות colture, ברוב של 55-45.
אז למה זה? ברור, שמדיניות ההכשלה בכל מחיר נובעת מכך שהסנט מקוטב יותר, וקשה יותר להגיע לקונצנזוס. אבל למה זה קרה, למה הסנט נהיה מקוטב יותר? מה השתנה?
כמובן, הרבה דברים השתנו, החברה נהייתה מקוטבת יותר. ובכל זאת, המאמר לעיל מצא דבר מדהים: כל הקיטוב הנוסף בסנט ניתן להסבר על ידי סוג ספציפי של סנטורים: סנטורים רפובליקאים שכהינו קודם לכן כחברים בבבית הנבחרים ונבחרו לתפקידם כחברי קונגרס החל מדנת 78. ניתוח סטטיסטי של אופי ההצבעות ודירוג הסנטורים בציר ליברלי-שמרן מראה שבהעדר הקבוצה הזו, הסנט מקוטב כשהיה בשנות ה50-70. בנוסף, תת-גורמים מתוך הקבוצה הזו (למשל, רק סנטורים רפובליקאים, רק רפובליקאים שנבחו בשנה מסוימת, רק כאלה ששרתו בבית הנבחרים ככלל, וכו') לא מסבירים את הקיטוב בהתאמה מדוייקת כמו שהקבוצה הזו מסבירה. אם אתם רוצים לראות זאת בגרף, אז הנה:
ומה מיוחד בקבוצה הזו? כאן המאמר נכנס לקצת יותר ספקולציה, אבל הוא טוען בעיקרו את הדבר הבא: בשנת 78 נבחר לראשונה ניוט גינגריץ', מי שיהיה מנהיג בית הנבחרים ב95-99, לבית הנבחרים והחל לגבש כיוון שונה בתוך הסיעה הרפובליקאית. הדמוקראטים שלטו אז בבית ביד רמה וגינגריץ' הוביל מהלך של גיבוש עמדה רפובליקאית נבדלת ותקופנית יותר יותר שתבדיל את הרפובליקאים ותאפשר להם להשיג לפחות מעט הישגים בבית. המאמר טוען שחברי הקונגרס הרפובליקאים ממחזורי 78 ואילך "חונכו" בגישה זו ואלה מהם שהפכו אח"כ לסנטורים הביאו עמם את הגישה הזו, שבשילוב עם כללי המשחק העדינים של הסנט הפכה להרסנית. אז קצת קיצוני לטעון שניוט גינגריץ' הרס את הסנט (גנבתי את הכותרת מעזרא קליין) אבל אתם מבינים את הרעיון.
כמובן, מבחינה פורמלית אין מה לבוא בטענות לסיעה הרפובליקאית, כמו גם למיעוט הדמוקראטי בשנים 2003-2007, שהשתמש גם הוא בכלים שברשותו כדי לבלום את החקיקה הרפובליקאית (למשל במנוי שופטים עליונים) אם כי לא בעוצמה הקיצונית שבה השתמשו הרפובליקאים בשנים האחרונות. זו סיעת האופוזיציה, ולגיטימי מצד סיעת האופוזיציה להשתמש בכל כלי שברשותה כדי להתנגד לממשל. מה גם שהאסטרטגיה הזו מאוד מצליחה - החולשה היחסית (יחסית. שכן באופן מוחלט הדמוקראטים השיגו הישגים משמעותיים בשנתיים האחרונות) של ההישגים הדמוקראטים בשנתיים האחרונות, ביחס לציפיות הגבוהות של הציבור הליברלי - חולשה שנובעת בעיקר בשל השימוש המרשים בעיכובים והתנגדות פרוצדורלית מצד הרפובליקאים - הם הגורם העיקרי לאכזבה והעדר ההתלהבות בצד הדמוקראטי ואלה הן מהסיבות העיקריות לכך שהדמוקראטים הולכים להפסיד בגדול בחירות הקרבות בנובמבר.
עם זאת, נודף מכך ריח לא טוב: לגיטימי גם מצד האזרח לצפות מנבחריו לשקול את טובת המדינה ולא רק להתנגד לשם עצם ההתנגדות: התרגילים הרפובליקאים מקשים על הממשל לתפקד ברמה שעלולה לגרום לנזק לארה"ב (למשל תקיעת מינויו של ג'ק ליו) ואף הביאו לתוצאות אבסורדיות ממש (כמו כשלון המימון לבטוח בריאות לכבאי ה11/9 שציינתי לעיל) שלא נראה שיש אמריקאי אחד שמעוניין בהן. התנהגות כזו מחזקת את המיאוס מפוליטיקאים ופוליטיקה בכלל, שהוא מאוד מסוכן לדמוקראטיה. בנוסף, התנגדות גורפת לא עוצרת את כל החקיקה, היא פשוט גורמת לרוב לנסות להשתמש בכלים הפרוצדורלים שלו כדי להעביר אותה, וכך נוצרת חקיקה עקומה. במקרה של הסנט, מדובר בתהליך הreconciliation - תהליך שבמקורו נועד "ליישר" את התקציב - כלומר להעביר תקנות יחסית קטנות שיתקנו את התקציב כדי שהמספרים יסתדרו; ככזה הוא דורש רק רוב רגיל של 50 קולות ואין בו אפשרות פיליבסטר. מאידך, אפשר להשתמש בו רק להצעות הקשורות לתקציב ומרידות את הגירעון, והוראותיו תקפות רק ל10 שנים. אבל בשל מגפת הפיליבסטר, השתמשו בו לחקיקה גדולה יותר ויותר - למשל, קיצוצי המס של בוש או השלב הסופי של חקיקת רפורמת הבריאות - וכך נוספו לחוקים הללו כל מיני תוספות מצחיקות רק בשל התהליך: למשל, קיצוצי המס של בוש היו תקפים רק ל10 שנים וכעת הם יפקעו.
וכאן אני לא יכול להתאפק, ובניגוד למנהגי, להשוות לישראל. ואצלנו הבעיה היא אולי הפוכה - לפעמים קל מדי, ולא קשה מדי, להעביר חוק. אני לא בטוח שהימין אשם בזה יותר מהשמאל (אם כי יש לי תחושה שכן) אבל אנחנו רואים את התופעות האלה במלוא חומרתן - כך השימוש באסטרטגיה פוליטית של התנגדות / הבכת הממשלה בכל מחיר, גם אם ברור לאופוזיציה שהעמדה הזו מזיקה למדינה בנקודה הזו - כך למשל העברתו של חוק משפחות ברוכות ילדים (חוק הלפרט) בקולות ח"כים מהליכוד (משה פרל כותב שרובי ריבלין אמר בגלוי לב לשוחט ערב ההצבעה: "אני יודע מה החוק הזה אומר. אבל אנחנו חייבים את הקולות שלהם כדי להפיל אתכם"); וכך התגובה בדמות שימוש יתר בהליכים פרלמנטריים עקומים כדי לצמצם את הנזק, דבר שמוליד חקיקה עקומה: יש הרבה טענות לגיטימיות נגד חוק ההסדרים, אבל ברור שהוא הגיע לגודלו ועצמתו גם בשל החקיקה הפרטית הרבה, לעתים קרובות פופוליסטית וחסרת הסתכלות רחבה על התקציב.
ושתי הערות אגב:
1. אם כל הטענות, הלגיטימיות, שיש כנגד הסנט האמריקאי לזכותו יאמר שהם לפחות נוכחים בהצבעות. אין כמעט חקיקה שאיננה טריוויאלית שסיכום המצביעים בה לא מגיע לכמעט 100. כך גם בבית הנבחרים.
2. אף פעם לא הבנתי מה הקטע בפיליבסטר בכנסת שלנו. הרי זה לא מונע את החקיקה, כי הזמן לדיון גם כך מוקצב מראש. אז למה זה טוב?
כמו רוב הפרלמנטים בעולם, בסנט האמריקאי יש משמעות גדולה ביותר לפרוצדורות. רבים מההישגים והכשלונות החקיקתיים נובעים לאו דווקא מיחסי הכוחות האמיתיים אלא משליטה בפרוצדורה. בפרט בסנט, שיש לו תפיסה עצמית שוויונית למדי, שנותנת כוח רב לכל סנטור וסנטור. התפיסה הזו הביאה בתורה לסדרה של נוהלים שעשו צרות רבות לדמוקראטים בשנתיים האחרונות:
הראשון והידוע מכולם הוא הפיליבסטר. באופן עקרוני לכל סנטור יש את הזכות להמשיך ולנאום עד מתי שיחפוץ, ואסור להוריד אותו מהדוכן, ולכן באופן תיאורטי ניתן להמשיך דיון בחקיקה לנצח. הדרך היחידה להפיק את הדיון היא בהצבעה לסיום כפוי של הדיון (מה שקרוי cloture) שכדי לאשרה צריך רוב של 60 סנטורים. בעבר נדרש הסנטור באמת לעמוד ולנאום כדי להמשיך את הדיון ולממש את הפיליבסטר, אבל כיום כבר לא - די בכך שסנטור יאיים בפיליבסטר והדבר נחשב לכך שפיליבסטר מתקיים. בנוסף, בעבר כאשר התקיים פיליבטר לא התקיימה שום חקיקה שוטפת במקביל, והיום כבר לא. כך שכיום ניתן לבצע פיליבסטר - למעשה, לגרום לחיוב אפקטיבי של רוב של 60 מ100 כדי להעביר חוק - לכל חוק, ללא כל תמריץ נגדי. זאת ועוד, הצבעות cloture גורמות לבזבוז זמן רב של הסנט - תהליך חקיקתו של חוק עלול לדרוש חמש הצבעות נפרדות כאלו, וכל הצבעה כזו לא גומרת את הדיון מיד אלא רק לאחר יומיים, ונמצא שהסנט מתעכב למדי.
בנוסף, חלקים גדולים מהחקיקה השוטפת של הסנט מתבצעים בהסכמה פה אחד, וניתן למנוע אותם ואפילו באופן אנונימי. ומכאן, שבאופו תיאורטי סנטור נחוש יכול לתקוע את כל העבודה השוטפת של הסנט.
לא ממש באופו תיאורטי אלא מעשי למדי:הקיטוב הפוליטי ההולך ומעמיק גם בשנט הביא לשימוש הולך וגובר בכלים הללו. אתם לא צריכים להאמין לי, פשוט תסכלו על הגרף הבא:
כמובן, זה לא תמיד היה כך. הדמוקראטיה האמריקאית אוהבת איזונים ובלמים ולכן הופכת את התהליך של חקיקת חוק לקשה ומסורבל אבל לא עד כדי כך. גם העובדות מדברות בעד עצמן: ראו הגראף לעיל, או העובדה שכל תוכניות ה"חברה הגדולה" של ג'ונסון, שיישמו חקיקה ליברלית נועזת הרבה יותר מאובמה, כולל medicare וmedicaid שהן ביטוח בריאות ממלכתי לזקנים ועניים (דבר שהיום הרפובליקאים היו שורפים באש כדבר כפירה סוציאליסטי) - עברו ללא פיליבסטר וללא הצבעות colture, ברוב של 55-45.
אז למה זה? ברור, שמדיניות ההכשלה בכל מחיר נובעת מכך שהסנט מקוטב יותר, וקשה יותר להגיע לקונצנזוס. אבל למה זה קרה, למה הסנט נהיה מקוטב יותר? מה השתנה?
כמובן, הרבה דברים השתנו, החברה נהייתה מקוטבת יותר. ובכל זאת, המאמר לעיל מצא דבר מדהים: כל הקיטוב הנוסף בסנט ניתן להסבר על ידי סוג ספציפי של סנטורים: סנטורים רפובליקאים שכהינו קודם לכן כחברים בבבית הנבחרים ונבחרו לתפקידם כחברי קונגרס החל מדנת 78. ניתוח סטטיסטי של אופי ההצבעות ודירוג הסנטורים בציר ליברלי-שמרן מראה שבהעדר הקבוצה הזו, הסנט מקוטב כשהיה בשנות ה50-70. בנוסף, תת-גורמים מתוך הקבוצה הזו (למשל, רק סנטורים רפובליקאים, רק רפובליקאים שנבחו בשנה מסוימת, רק כאלה ששרתו בבית הנבחרים ככלל, וכו') לא מסבירים את הקיטוב בהתאמה מדוייקת כמו שהקבוצה הזו מסבירה. אם אתם רוצים לראות זאת בגרף, אז הנה:
ומה מיוחד בקבוצה הזו? כאן המאמר נכנס לקצת יותר ספקולציה, אבל הוא טוען בעיקרו את הדבר הבא: בשנת 78 נבחר לראשונה ניוט גינגריץ', מי שיהיה מנהיג בית הנבחרים ב95-99, לבית הנבחרים והחל לגבש כיוון שונה בתוך הסיעה הרפובליקאית. הדמוקראטים שלטו אז בבית ביד רמה וגינגריץ' הוביל מהלך של גיבוש עמדה רפובליקאית נבדלת ותקופנית יותר יותר שתבדיל את הרפובליקאים ותאפשר להם להשיג לפחות מעט הישגים בבית. המאמר טוען שחברי הקונגרס הרפובליקאים ממחזורי 78 ואילך "חונכו" בגישה זו ואלה מהם שהפכו אח"כ לסנטורים הביאו עמם את הגישה הזו, שבשילוב עם כללי המשחק העדינים של הסנט הפכה להרסנית. אז קצת קיצוני לטעון שניוט גינגריץ' הרס את הסנט (גנבתי את הכותרת מעזרא קליין) אבל אתם מבינים את הרעיון.
כמובן, מבחינה פורמלית אין מה לבוא בטענות לסיעה הרפובליקאית, כמו גם למיעוט הדמוקראטי בשנים 2003-2007, שהשתמש גם הוא בכלים שברשותו כדי לבלום את החקיקה הרפובליקאית (למשל במנוי שופטים עליונים) אם כי לא בעוצמה הקיצונית שבה השתמשו הרפובליקאים בשנים האחרונות. זו סיעת האופוזיציה, ולגיטימי מצד סיעת האופוזיציה להשתמש בכל כלי שברשותה כדי להתנגד לממשל. מה גם שהאסטרטגיה הזו מאוד מצליחה - החולשה היחסית (יחסית. שכן באופן מוחלט הדמוקראטים השיגו הישגים משמעותיים בשנתיים האחרונות) של ההישגים הדמוקראטים בשנתיים האחרונות, ביחס לציפיות הגבוהות של הציבור הליברלי - חולשה שנובעת בעיקר בשל השימוש המרשים בעיכובים והתנגדות פרוצדורלית מצד הרפובליקאים - הם הגורם העיקרי לאכזבה והעדר ההתלהבות בצד הדמוקראטי ואלה הן מהסיבות העיקריות לכך שהדמוקראטים הולכים להפסיד בגדול בחירות הקרבות בנובמבר.
עם זאת, נודף מכך ריח לא טוב: לגיטימי גם מצד האזרח לצפות מנבחריו לשקול את טובת המדינה ולא רק להתנגד לשם עצם ההתנגדות: התרגילים הרפובליקאים מקשים על הממשל לתפקד ברמה שעלולה לגרום לנזק לארה"ב (למשל תקיעת מינויו של ג'ק ליו) ואף הביאו לתוצאות אבסורדיות ממש (כמו כשלון המימון לבטוח בריאות לכבאי ה11/9 שציינתי לעיל) שלא נראה שיש אמריקאי אחד שמעוניין בהן. התנהגות כזו מחזקת את המיאוס מפוליטיקאים ופוליטיקה בכלל, שהוא מאוד מסוכן לדמוקראטיה. בנוסף, התנגדות גורפת לא עוצרת את כל החקיקה, היא פשוט גורמת לרוב לנסות להשתמש בכלים הפרוצדורלים שלו כדי להעביר אותה, וכך נוצרת חקיקה עקומה. במקרה של הסנט, מדובר בתהליך הreconciliation - תהליך שבמקורו נועד "ליישר" את התקציב - כלומר להעביר תקנות יחסית קטנות שיתקנו את התקציב כדי שהמספרים יסתדרו; ככזה הוא דורש רק רוב רגיל של 50 קולות ואין בו אפשרות פיליבסטר. מאידך, אפשר להשתמש בו רק להצעות הקשורות לתקציב ומרידות את הגירעון, והוראותיו תקפות רק ל10 שנים. אבל בשל מגפת הפיליבסטר, השתמשו בו לחקיקה גדולה יותר ויותר - למשל, קיצוצי המס של בוש או השלב הסופי של חקיקת רפורמת הבריאות - וכך נוספו לחוקים הללו כל מיני תוספות מצחיקות רק בשל התהליך: למשל, קיצוצי המס של בוש היו תקפים רק ל10 שנים וכעת הם יפקעו.
וכאן אני לא יכול להתאפק, ובניגוד למנהגי, להשוות לישראל. ואצלנו הבעיה היא אולי הפוכה - לפעמים קל מדי, ולא קשה מדי, להעביר חוק. אני לא בטוח שהימין אשם בזה יותר מהשמאל (אם כי יש לי תחושה שכן) אבל אנחנו רואים את התופעות האלה במלוא חומרתן - כך השימוש באסטרטגיה פוליטית של התנגדות / הבכת הממשלה בכל מחיר, גם אם ברור לאופוזיציה שהעמדה הזו מזיקה למדינה בנקודה הזו - כך למשל העברתו של חוק משפחות ברוכות ילדים (חוק הלפרט) בקולות ח"כים מהליכוד (משה פרל כותב שרובי ריבלין אמר בגלוי לב לשוחט ערב ההצבעה: "אני יודע מה החוק הזה אומר. אבל אנחנו חייבים את הקולות שלהם כדי להפיל אתכם"); וכך התגובה בדמות שימוש יתר בהליכים פרלמנטריים עקומים כדי לצמצם את הנזק, דבר שמוליד חקיקה עקומה: יש הרבה טענות לגיטימיות נגד חוק ההסדרים, אבל ברור שהוא הגיע לגודלו ועצמתו גם בשל החקיקה הפרטית הרבה, לעתים קרובות פופוליסטית וחסרת הסתכלות רחבה על התקציב.
ושתי הערות אגב:
1. אם כל הטענות, הלגיטימיות, שיש כנגד הסנט האמריקאי לזכותו יאמר שהם לפחות נוכחים בהצבעות. אין כמעט חקיקה שאיננה טריוויאלית שסיכום המצביעים בה לא מגיע לכמעט 100. כך גם בבית הנבחרים.
2. אף פעם לא הבנתי מה הקטע בפיליבסטר בכנסת שלנו. הרי זה לא מונע את החקיקה, כי הזמן לדיון גם כך מוקצב מראש. אז למה זה טוב?
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה